Arbeit der Fraktionen
Einigkeit macht stark – und spart Arbeit
Das Recht der Mitglieder des Landtages, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, beruht auf Artikel 19 der Niedersächsischen Verfassung. Eine Fraktion ist ein Zusammenschluss von Abgeordneten, die in der Regel derselben Partei angehören, zu einer parlamentarischen Gemeinschaft. Sie hilft den einzelnen Mandatsträgerinnen und Mandatsträgern, ihre parlamentarische Tätigkeit wirksam auszuüben, wenn sie sich einig sind. Die Verfassung stellt unmissverständlich klar: Die Abgeordneten sind ausschließlich ihrem Gewissen unterworfen. Und gleichzeitig kommt es im Parlament vor allem darauf an, Mehrheiten zu beschaffen, um ein Vorhaben verabschieden zu können. Innerhalb der Fraktionen werden die vielen Interessen der einzelnen Parlamentsmitglieder debattiert, abgewogen und schließlich eine gemeinsame Position gefunden. So leisten die Fraktionen einen essenziellen Beitrag, das freie Mandat und das Erfordernis von Mehrheiten zu verbinden. Je geschlossener eine Fraktion nach außen auftritt, desto effektiver kann sie ihre Ziele zur Geltung bringen.
Die Fraktionen besetzen darüber hinaus die vom Landtag eingerichteten Fachausschüsse und bereiten die politische Willensbildung vor. Sie erhalten aus dem Landtagshaushalt Zuschüsse, mit denen sie etwa Büropersonal oder wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bezahlen können. Dadurch erhalten Mitglieder einer Fraktion eine bessere materielle und personelle Unterstützung als fraktionslose Abgeordnete. Auch das Antragsrecht und das Stimmrecht in den Ausschüssen sind in der Regel an den Fraktionsstatus geknüpft. Insbesondere große Fraktionen ermöglichen es ihren Mitgliedern, Arbeit und Wissen möglichst effizient zu teilen. Die Zuständigkeit für politische Sachthemen kann möglichst kleinteilig verteilt werden und die Fachleute halten ihre Fraktion auf dem Laufenden, was ihren Themenbereich betrifft.
Jede Fraktion hat eine Vorsitzende oder einen Vorsitzenden und eine parlamentarische Geschäftsführerin oder einen parlamentarischen Geschäftsführer (PGF). Der Fraktionsvorstand lässt sich als das “politische Gesicht” einer Fraktion beschreiben. Die parlamentarische Geschäftsführung ist so etwas wie das Management der Fraktion. Fraktionsvorstand und Geschäftsführung leiten die parlamentarische Gemeinschaft wie Dirigent und Kapellmeister ihr Orchester.
Diejenigen Fraktionsmitglieder, die einem Ausschuss angehören, bilden einen Arbeitskreis. Sie berichten auf Fraktionssitzungen über ihre Beratungen, bereiten so die politisch-fachliche Willensbildung innerhalb der Fraktion vor und sind für den Fraktionskurs in ihrem jeweiligen Ausschuss verantwortlich.
Die Mehrheitsverhältnisse im Parlament können zu drei verschiedenen Kategorien von Fraktionen führen:
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Eine Regierungsfraktion verfügt allein über die parlamentarische Mehrheit. Sie stellt und unterstützt die Regierung.
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Koalitionsfraktionen bringen nur gemeinsam eine parlamentarische Mehrheit zustande. Sie schließen einen Koalitionsvertrag und stellen und unterstützen gemeinsam die Regierung.
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Oppositionsfraktionen sind parlamentarisch in der Minderheit und bilden den Gegenpol zur Regierungsmehrheit.
Fraktionsdisziplin
Demokratisch notwendig
Die Fraktionsdisziplin legt den Mitgliedern einer Fraktion eine einheitliche Stimmabgabe im Parlament nahe. Aus gutem Grund: Bei knappen Mehrheitsverhältnissen kann schon eine einzige Stimme über den politischen Erfolg oder Misserfolg entscheiden. Und auch bei klaren Mehrheitsverhältnissen sind die Abgeordneten gezwungen, Kompromisse einzugehen, da es ohne Mehrheit keinen parlamentarischen Erfolg gibt. Um zu dieser notwendigen Geschlossenheit zu gelangen, ringt die Fraktion zuvor intensiv in interner Debatte um eine gemeinsame Position. Allerdings ist es bei Abstimmungen in wichtigen Gewissensfragen üblich, die Fraktionsdisziplin auszusetzen.
Widerspruch zum freien Mandat?
Die Verfassung garantiert, dass Abgeordnete sich an keinerlei Aufträge und Weisungen halten müssen. Auf dieses Recht können Abgeordnete sich jederzeit berufen, auch gegenüber ihrer eigenen Fraktion. Allerdings gebietet die politische Vernunft, als parlamentarische Gemeinschaft geschlossen aufzutreten, um entscheidungs- und handlungsfähige Mehrheiten zu schaffen. Das demokratische Prinzip lebt von Mehrheiten. Hierfür ist die Fraktionsdisziplin eine unerlässliche Voraussetzung. Dies alles schließt nicht aus, dass um die nach außen vertretene Position intern lange und heftig gestritten wird – denn auch unter den Abgeordneten mit dem gleichen Parteibuch gibt es gelegentlich höchst unterschiedliche Meinungen.
Disziplin, kein Zwang
Die Öffentlichkeit sieht die Fraktionsdisziplin oft als Fraktionszwang an, also als rechtlich unzulässiges politisches Druckmittel. Und sicher schließen sich Abgeordnete, wenn sie sich im Meinungsstreit nicht durchsetzen können, zuweilen nur zähneknirschend der Mehrheit an. Aber im Grunde hält sich jedes Mitglied freiwillig an die Fraktionsdisziplin – einfach weil es politisch vernünftig ist. Die politische Vernunft gebietet es allerdings auch, die Fraktionsmitglieder bei bestimmten, sensiblen Entscheidungen von der Abstimmungsdisziplin zu entbinden. So einigten sich zum Beispiel die Bundestagsfraktionen bei der Abstimmung über den Umzug von Bundesparlament und -regierung von Bonn nach Berlin darauf, den Abgeordneten die Stimmabgabe freizustellen. Auf niedersächsische Ebene entschieden die Landtagsabgeordneten beispielsweise in freier Abstimmung darüber, ob die Präambel zur Niedersächsischen Verfassung einen Gottesbezug enthalten sollte.
Finanzierung der Fraktionen
Die Fraktionen haben einen Rechtsanspruch darauf, dass sie eine Finanzierung erhalten, um ihren politisch-parlamentarischen Aufgaben nachgehen zu können. Gemäß den Bestimmungen des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes erhalten sie monatliche Zuschüsse aus dem Landtagshaushalt zur Deckung ihres sogenannten allgemeinen Bedarfs – dazu zählt etwa für die Bezahlung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Das Geld darf nicht für Parteizwecke, sondern ausschließlich für die parlamentarische Arbeit verwendet werden. Über ihre Einnahmen und Ausgaben müssen die Fraktionen penibel Buch führen. Der unabhängige Landesrechnungshof prüft die jährlichen Bilanzen der Fraktionen und wacht darüber, dass die Zuschüsse gemäß den Bestimmungen verwendet werden. Die Fraktionen müssen ihre Buchführung der Öffentlichkeit zugänglich machen. Die Jahresbilanzen werden außerdem als Landtagsdrucksache veröffentlicht. Kurzum gilt: Der Landtag zahlt – und verlangt Belege.
Über die Höhe der Zuschüsse beschließt der Landtag jährlich neu. Grundlage der Entscheidung ist ein Vorschlag der Landtagspräsidentin oder des Landtagspräsidenen, dem eine Anhörung aller Fraktionen vorausgeht. Der Vorschlag berücksichtigt die allgemeine Preisentwicklung und den Tarifabschluss im öffentlichen Dienst.